Организационные структуры в истории государственного управления

В аппарате государственного управления могут существовать иерархические системы, построенные на линейном (организационном) и функциональном подчинении. Это отражено в ст. 135 Конституции СССР: «Общесоюзные министерства и государственные комитеты СССР руководят порученными им отраслями управления или осуществляют межотраслевое управление . Министерства и государственные комитеты СССР несут ответственность за состояние и развитие порученных им сфер управления .». Сферы управления могут быть построены одновременно и на организационном, и на функциональном (межотраслевое) подчинении.

И линейный, и функциональный принципы построения аппарата, организации взаимоотношений в нем имеют достоинства и недостатки. Опыт государственного строительства в СССР и научные исследования доказывают ошибочность противопоставления линейных и функциональных систем, гиперболизации роли каждого из соответствующих начал. « .Нет и не может быть „единственно правильной" организационной структуры. Различные организации в зависимости от их целевых функций могут иметь различные конкретные структуры, каждая из которых призвана обеспечить в данном случае максимальный эффект».

Линейная структура проста, в ней четко определены каналы движения информации и линии власти; она облегчает контроль, укрепляет единоначалие, создает возможности для интеграции действий исполнителей, повышает у руководителей чувство ответственности.

В наиболее рафинированном виде линейная организация существует в небольших структурах, в армии. Так, ст. 15 Устава внутренней службы Вооруженных Сил СССР гласит: «Приказания отдаются, как правило, в порядке подчиненности. При крайней необходимости старший начальник может отдать приказания подчиненному, минуя его непосредственного начальника». А в ст. 94 Положения о социалистическом государственном производственном предприятии сказано: «Мастер . является полноправным руководителем и непосредственным организатором производства и труда . Все указания на рабочие места даются мастером».

По мере роста числа объектов управления и усложнения социальных связей обнаруживаются негативные моменты линейной организации: отсутствие специализации в управлении, недостаточное использование знаний специалистов. Линейный руководитель несет ответственность за непосредственные результаты работы, вынужден решать массу текущих дел, поэтому он больше внимания уделяет функционированию системы, чем ее развитию. Концентрация власти и ответственности при большом объеме дел влечет волокиту, загруженность руководителей оперативными делами и недостаточное внимание к решению перспективных вопросов. Поскольку руководитель большой организации не может быть специалистом по всем вопросам управления, в каждом случае изучать и анализировать всю информацию, он сталкивается с альтернативой: решать вопросы, полагаясь на свои знания, опыт, интуицию, либо подписывать проекты, разработанные подчиненными. Линейная система в какой-то мере способствует росту бюрократических извращений, режиму личной власти, усиливает зависимость эффективности работы организации от личных качеств руководителя, т. е. от субъективных моментов.

Линейный руководитель несет полную ответственность за конечные результаты работы. А это подчас порождает стремление добиваться выполнения плана любой ценой, невнимание к интересам иных систем (местничество, ведомственность и т. д.). Недостатки чисто линейной системы преодолеваются частично за счет ее внутренних возможностей: создания и расширения институтов заместителей и первых заместителей, новых линейных единиц, но это увеличивает число звеньев управления, усложняет решение проблем и т. д.

Функциональные системы способствуют специализации управленческого труда, более квалифицированному решению вопросов, унификации процедур. Функционализм повышает авторитет знаний, внимание к перспективным, сложным вопросам. Но в то же время наделение функциональных структурных единиц аппарата властными полномочиями порождает многоначалие и сопутствующее ему ослабление ответственности, стремление обеспечить приоритет данной функции, некомплексный подход к управлению.

Функционализм наиболее пригоден там, где основное внимание должно уделяться анализу тенденций, выбору альтернатив, решению перспективных вопросов, где есть максимальные возможности для унификации действий путем нормативного регулирования, методического руководства. Иными словами, функционализм наиболее пригоден на самых высших уровнях управления. Если мы возьмем существующую структуру аппарата государственного управления, то обнаружим весьма сильные функциональные начала, а анализ его истории позволяет выявить тенденцию к усилению функционализма.

В числе обстоятельств, детерминирующих усиление функциональных начал, наиболее существенными являются следующие: 1) усложнение решаемых системой задач; 2) усложнение структуры системы; 3) децентрализация оперативных полномочий. Будучи тесно связанными, эти факторы отражают закономерные тенденции развития аппарата управления социалистического государства, а поэтому рост функционализма в управлении закономерен.